保障水安全需要严格自律

高而坤

水利部水资源管理司　司长

 

        1994年，美国人莱斯特?布朗先生曾提出“中国粮食威胁”论，1994年后他又在《中国的水资源短缺将震撼世界的食物安全》一文中，以中国水资源的严峻形势为其论点提供新的佐证，虽然布郎先生的论点我们不能认同，但水安全问题不能不引起高度重视。

 

        20世纪科学技术的飞速发展，经济规模的迅速扩大，全球化进程的日益加快，人类对地球的影响力空前膨胀。全球性的人口、资源、生态等危机的出现，导致人们对国家安全有了新的认识，由传统的国家机器维持政权、社会稳定的能力，扩展到包括整个国民系统应对一个或多个要素的变动的自我调节与恢复的能力，水就是这样一个非传统的影响国家安全的重要要素之一。

 

        2000年在斯德哥尔摩召开的国际水讨论会，主题就是“21世纪的水安全”。水安全已经引起了全世界的关注。在中国人们常用水多水少水脏和水浑来形容存在的四大水问题，当前更为突出的是水资源短缺和水污染严重。对安全构成威胁的原因，已不仅是由自然条件决定的，而是由人类自身活动造成的。其实，从上个世纪80年代初和最近在进行的全国水资源调查评价成果看，中国多年平均水资源总量并没有发生很大变化。应该说，水安全的威胁更多来自人们自身的行为，无节制的水需求、污染水和浪费水都给水安全带来了极大的威胁。而造成这些问题的原因主要是人类自己。要解决水安全的问题，人类需要严格自律。

 

1 浪费加剧了水资源的供需矛盾

 

1.1 中国自然水资源量短缺情况严重，经济发展与水资源不协调

        我国人口占世界的22％，而淡水量仅占世界的7％左右，人均占有量不足2200m3／年，不到世界人均水平的1／3，是人均水资源贫乏国之一。按照现行国际标准，人均水资源量1000m3／年为人类生存的最低需求，人均水资源量2000m3／年就处于严重缺水边缘。按照这个标准，宁夏、河北、山东、河南、山西、江苏等6个省、区人均水资源尚不足500m3／年，还不能达到最低生存需求量；另有16个省、区人均水资源低于2000m3／年。水的贫乏和短缺可见一斑。但是一些地区制定经济社会发展规划时，没有充分考虑当地的水资源条件，分明是水资源严重短缺地区拼命要上高耗水的新项目，甚至不惜违规，未经水资源论证或越权审批取水许可，硬行上马建设项目，浪费资源，牺牲环境为代价、换取短期内的经济发展.

 

1.2 用水方式严重浪费使水资源短缺状况雪上加霜

        一方面是天然水资源量的短缺，另一方面，我们利用水资源的方式粗放，用水效率不高，浪费严重。水资源利用的效率和效益与发达国家相比有较大差距，存在严重的用水浪费。全国平均每立方米水实现国内生产总值仅为世界平均水平的1/5。万元工业增加值用水量为222t，使发达国家的5-10倍。农业灌溉用水有效利用系数为0.4～0.5，而发达国家为0.7～0.8。单方水粮食增产量不足1kg，发达国家已达1.6～1.8kg。一般工业用水重复利用率在60％左右，广东省的工业用水重复利用率也只有42%。发达国家已达85％。许多城市输配水管网和用水器具的漏失率高达20％以上，仅此每年浪费水达100亿t，新疆是一个有水才有绿洲的地方，但是近90%的用水量用于农田灌溉，每亩用水达821m3。万元GDP用水量达到2575m3，是全国水平的5.7倍。

　

        统计数字反映出的问题，原因有两个方面，其一是我们在生产工艺和生产技术方面的落后，导致的用水量大，其二也是最重要的方面，节约用水的意识还需要大大加强。无端的浪费和漠不关心造成水的损失仍然占有相当比重。此外，我国在海水、雨水利用等方面也处于较低水平，用水浪费进一步加剧了水资源的短缺。

 

2 污染使水资源损失严重，威胁生态安全

        近年来，随着GDP的增加，我国的废污水排放量也呈增长趋势。2003年，全国废污水排放量已经达到680亿t，从全国情况看，水环境恶化趋势没有得到根本遏制，污染治理的速度赶不上污染增加的速度。

全国人大常委会最近对全国《水污染防治法》的执法检查情况进行了一次全面的检查。对全国水污染的情况得出了以下结论：

 

2.1 水污染的形势依然严峻

        主要表现在污水排放总量增长速度较快，主要污染物排放量居高不下。以黄河为例，上世纪80年代每年污水排放量为20亿t，现在达到40亿t，几乎增加了一倍；主要水系水质恶化趋势没有得到控制，劣5类水质比例很高。全国七大水系的监测结果表明，全国一半以上的河段受到不同程度的污染。其中海河流域2004年劣5类水质接近60%；水污染事故频繁发生，经济损失较大。从2001年到2004年，全国共发生水污染事故3988起。平均每年近1000起。仅2004年四川沱江的两次污染事故，就造成直接经济损失2亿多元。

 

2.2 工业污染仍然十分突出 

        不仅是老的企业污染严重，一些高消耗、高污染的企业仍然大量存在。黄河水利委员会水质监测中心的监测数据显示，从宁夏的石嘴山岛内蒙古的乌海，沿黄河近百公里的两岸密集分布着大量的小炼焦、电石、铁合金、活性炭、炭素、金属镁企业，这些企业使这一河段的水质全部被污染成劣V类。污染企业有法不依、违法排污的想象相当普遍。

 

2.3 城镇污水没有得到有效处理

        污水处理厂的建设进度缓慢。2004年全国城市污水处理率仅为45%，全国280多座地级市中，还有87座城市的污水处理率为零。城市污水收集管网建设滞后。目前已经建成的污水处理厂，1/3正常运行，1/3低负荷运行，1/3开开停停甚至根本不能运行。

 

2.4 饮用水安全问题日益凸现 

        对1000多个地表水水源地的调查中，不合格的占25%。以广东省为例，21个饮用水水源地水质总达标率为67.8%。农村饮水安全问题也很突出。全国尚有3亿t人饮用水不安全。1.9亿人饮用水有害污染物质含量超标。

 

        我们看到的和统计的都是与人类生活密切相关的内容。污染对生态系统带来的危害，恐怕无法用上述方法去计算和衡量。滇池中的鱼已经出现了畸形，因为我们还要吃鱼，所以我们发现了它。河北省有很多良田已经寸草不生，是因为我们还想种地所以发现了它。污染给人类造成的尚未发现的危害却是无法衡量的。如果说缺水可以给生态系统带来的危害是有时间限制的，而污染给生态系统带来的损害，用多少年能够修复？是否能够完全修复？通过食物链影响到人类的健康程度将会持续多久？人们需要反思自己的行为，要对自己、对子孙后代、对养育我们的地球负起责任。

 

3 执法不严滋长了有法不依

        有法不依是法治社会的一大公害。1984年，我国就制定了水污染防治法，1996年又修订实施，但是对法律规定置若罔闻，公然违法却已经是我们司空见惯的现象，违法排污者甚至毫无悔意地承认，并且找各种客观理由解释原因开脱责任。滋生这些现象的根源是执法不严。

 

3.1 执法过程中的“灵活”、使违法可以逃避责任

        一些地方为促进区域经济发展，不惜以牺牲资源和环境为代价，甚至以免办取水许可、免缴水资源费、免限制排污等为优厚条件招商引资，客观上造成了对水资源的浪费和破坏。以排污收费为例，执法过程中，可以根据具体情况决定收取排污费的多少，而这里的具体情况并不是排污量的多少、达标或者未达标等情况，而是企业在政府中经济发展中的位置、与执法人员的人情关系等各种错综复杂的关系联系在一起。全国人大执法检查报告中提出“有的企业为了片面减低成本追求效益，往往重视生产建设，轻视污染治理和环境保护。而有些地方政府部门不能严格依法抓好环境保护，他们只从当地的局部利益和政绩出发，对发生的违法排污事件，往往是大事化小，小事化了，甚至遮掩庇护、文过饰非，对其处罚不力或不加处罚。使得企业认为“违法成本低、守法成本高”，使污染始终不能得到有效治理。

 

3.2 弄虚作假、转嫁祸水

        “打开机器迎接检查、关闭机器欢送检查”成为一个公开的秘密。这里的机器是指的污水处理设备，检查团来了，处理设备临时运行，检查团刚一离开，处理设备马上关闭。这已经不仅是一个企业的行为。甚至还有一条河几天之内能够迅速变清、又迅速黑臭的情况，地方政府可以在一夜之内用清水冲污、使河水变清以应付检查，再检查团走后再让企业排污。还有的地方，无法处理自己的污水，但是又怕影响了自己，就将排污口改在本地区水域的下游，将污水送到下游，不顾及下游的吃水问题。他们的任务就是将污水送出界，仿佛就完成了治理任务。污染就这样从上游到下游层层加码。

 

        执法为了什么？检查又是为了什么？污水需要处理、处理需要达标，这些要求又为了什么？要以广大人民群众的利益为出发点，而不能掩耳盗铃、自欺欺人，最终受害国家和百姓。房子大了、腰包鼓了、马路宽了、寿命短了，不正是自取其果吗？

 

4 管理体制不顺，水安全职责主体不清

        管理体制是国家为保证实现行政管理目标所确定的组织制度，保证水安全也要确定相关的管理体制。在我国现行的法律框架及政府部门分工中，水安全问题涉及了多部法律法规，涉及到各级政府和政府的多个行政部门。因此，一旦出现水安全问题，一时甚至始终也不能理清责任主体。因为责任主体不清，也容易造成水安全中的问题发生。

 

        《环境保护法》第七条规定，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国务院环境保护行政主管部门对全国环境保护工作实施统一监督管理。同时规定，县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利等行政主管部门依照有关法律规定对资源的保护实施监督管理。

 

        但是统一监督管理部门却不对环境质量负责。还是《环境保护法》第十六条规定，地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。

 

        在我们国家现状体制下，监督管理部门受政府领导，政府对环境质量负责，但是监督管理部门却是受政府管理的环境部门。这样的关系显然对环境管理不利。

 

        对水来说，既是资源又是环境要素，法律规定水利部门对水资源的保护实施监督管理，同时也规定水环境监督管理由环境部门负责。要保护资源就要防治污染，监督管理污染源的行政主管部门是环境保护部门，那么水利部门要真正保护好水资源，没有监督管理污染源的权力，保护好水资源无异于隔靴搔痒。

 

        目前《水法》赋予了水利部门对新建、改建和扩建入河排污口的审批权，但是对于那些已经存在的入河排污口，又怎样限制其排污呢？

 

        按照法律规定，水安全问题由政府负责，但是政府领导下的许多经济支柱企业恰恰是污染重的企业，在没有任何经济基础的前提下，政府首选的还是要先兴工业，政府如何对环境质量负责呢？

 

5 自律，我们需要做出选择

        水安全需要全社会的严格自律，公民、社会群体需要自律，执法者也需要严格自律。从传统意义上，人们在选择安全的问题上是毫不犹豫的。但是当安全威胁并非来自于战争、治安等方面时，人们对安全的选择就不那么清醒和坚决了。尤其是当安全关乎的并非一个个体、关乎并非一代人、甚至还有着个体、群体差异、还不是那么急迫的时候。人们对安全问题更加缺少自律。

 

        2000年世界水论坛对水安全这样定义：确保淡水、沿海和相关的生态系统得到保护和改善；确保可持续发展和政治稳定得到加强；确保每个人能够以可承受的开支获得足够安全的淡水来保持健康和丰富的生活；确保人们不受与水有关的灾难的侵袭。

 

        每一个人都会对自己面临的水安全问题有一个客观的评估。虽然不会达到100%的满意度，但是都会认为水安全问题没有达到绝人之路的地步。但是，个体对水安全的评估往往缺少代际观念，区域对水安全的评估往往缺少整体观念。总的说，对安全的认识仅限于当代、当时和当地情况。缺乏对水安全问题内在关系的认识。

 

5.1 树立科学的发展观

        分析目前存在的问题，领导干部或者地方政府领导班子尤其要树立科学的发展观。对于水安全问题，要突出解决以下几个问题：一是要站在流域的高度认识合理开发利用水资源。二是要以对下游负责的态度保护水资源不受污染。三是要以对后代人负责的精神保护水生态系统。

 

5.2 树立正确的政绩观

        正确的政绩观在水安全的问题上要突出解决质量和数量的关系问题。尤其要注意质量问题。虽然我们的统计方法还没有鼓励人们注重质量。但是质量问题是衡量我们正确地政绩观的一个试金石。形象好了，不等于安全度提高了，数据上去了不等于生活水平也提高了。我们无意于放慢速度，但是在保证质量的前提下提高速度是决策者应该引为自律的条件。

 

5.3 行政执法者必须严格自律

        行政执法者承担着按照法律、法规管理社会，对相对人的权利义务的行使和履行情况直接进行监督检查的职责。这一职责就决定了行政执法者必须严格自律，第一必须依法行政，不得越位、缺位，更不得失职、渎职；第二必须切实维护公共利益和社会秩序；第三必须杜绝谋取私利。法律对资源的开发、节约、利用、保护和水污染防治规定了一系列行政执法职责，每个相关行政机关都能严格自律，才能实现水资源有效保护、高效利用和水环境的好转，以政府管理方面保证水安全。

 

5.4 社会需要严格自律

        严格自律不仅是社会公德，也已成为法规规定。《水法》规定“开发、利用水资源的单位和个人有依法保护水资源的义务”，“单位和个人有节约用水的义务”；《环境保护法》第六条“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”当我们都能对自己、对他人、对社会、对未来负起责任时，水安全问题就能够在一定程度上缓解。